Accoglienza, quanto ci costa? Facciamo chiarezza

In Italia tra il 2012 e il 2017 sono stati oltre 10mila i contratti pubblici attraverso cui è stato finanziato il sistema di accoglienza. Dai dati Anac raccolti in un recente report Openpolis – Actionaid risulta una crescita costante degli importi messi a bando per la gestione dei centri di accoglienza negli anni tra il 2012 e il 2017. Anche il numero di bandi è cresciuto costantemente, ma in maniera non proporzionale all’importo: infatti, a crescere è anche il valore medio dei contratti. Questo nonostante come è noto gli arrivi siano notevolmente diminuiti con la stretta voluta dall’ex ministro dell’Interno, Marco Minniti. Ma di che cifre parliamo?

I dati – si legge nel rapporto – mostrano una forte crescita degli importi messi a bando tra il 2016 e il 2017. La crescita risulta ancora più evidente se paragoniamo queste informazioni con quelle provenienti da altre fonti ufficiali. Confrontando i dati Anac con quelli presenti nel Documento di economia e finanza (Def) e con i principali capitoli del bilancio dello stato in materia di accoglienza migranti troviamo tendenze omogenee fino al 2016 e un’impennata degli importi Anac per il 2017. Siamo arrivati ormai a spendere circa 4 miliardi e ciò che allarma ovviamente è la trattativa privata, dato che potrebbe agevolare furbetti in malafede e comportare notevoli sperperi di denaro pubblico.

“Questo tipo di confronto – viene spiegato nel documento – può essere utile per verificare se e quanto i dati Anac si discostano da altre fonti, tuttavia bisogna tenere presente che si stanno paragonando dati molto diversi, sia per la metodologia utilizzata, che per la natura stessa dell’informazione che forniscono. Il bilancio consuntivo dello stato, ad esempio, si riferisce a importi impegnati a rendiconto rispetto a capitoli sui quali è impossibile conoscere il dettaglio. Nel Def poi ci si riferisce a importi a consuntivo su un macroaggregato assolutamente generico chiamato “accoglienza”. Usando i dati sui contratti invece si considera la somma degli importi messi a bando per ogni singolo affidamento, ovvero il preventivo di spesa previsto dalla stazione appaltante per quello specifico contratto”.

Comunque, è bene specificare che non tutti i contratti messi a bando con riferimento al 2017 arrivano poi ad essere assegnati e risultano, in data successiva, annullati o andati deserti.

Come vengono assegnati i contratti?

Prima di procedere, è importante spendere alcune parole sulla procedura di assegnazione prevista dalla legge, per capire quanta attenzione venga data alla trasparenza e quanto si guardi al soldo, proprio per evitare sprechi di denaro pubblico. Queste le procedure rilevate dai grafici del report Openpolis – Actionaid:

• Affidamento in economia – affidamento diretto: è una procedura che non prevede un confronto competitivo tra più operatori economici. Questa procedura, che è stata radicalmente riformata con il nuovo codice degli appalti, dovrebbe essere utilizzata solo per importi sotto soglia o comunque per rispondere a situazioni di necessità e di urgenza.

• Affidamento diretto in adesione ad accordo quadro/convenzione: questa procedura si attiva in seguito alla conclusione di un accordo quadro. In questo primo accordo si definisce una classifica di operatori abilitati a ricevere parte dell’appalto. In seguito la stazione appaltante assegna dei lotti agli operatori precedentemente definiti senza riaprire una competizione.

• Procedura negoziata senza previa pubblicazione di bando: in alcuni specifici casi previsti dalla legge le stazioni appaltanti possono negoziare i termini del contratto con un minimo di 5 operatori economici (se sussistono in tale numero) senza pubblicare preventivamente un bando di gara.

• Procedura aperta: la legge prevede che “Nelle procedure aperte, qualsiasi operatore economico interessato può presentare un’offerta in risposta a un avviso di indizione di gara.” Si tratta della procedura in cui è garantito il massimo livello di trasparenza e di competitività tra i diversi operatori economici interessati.

• Affidamento in economia – cottimo fiduciario: è un tipo particolare di procedura negoziata.

Dai dati emerge una progressiva riduzione negli anni nell’utilizzo dell’affidamento diretto, e un contestuale aumento della quota di procedure aperte e di accordi quadro. “Se da un lato – si legge nel rapporto – la riduzione dell’utilizzo dell’affidamento diretto può essere, almeno in parte e per gli anni più recenti, il risultato della riforma del codice degli appalti, dall’altro è vero che il D.lgs.142/2015 prevede esplicitamente per i centri di accoglienza straordinari la possibilità di ricorso agli affidamenti diretti in caso di “estrema urgenza”.

Aumentata la trasparenza

“Un ricorso meno frequente all’affidamento diretto – dicono gli analisti – è comunque un segnale positivo in termini di trasparenza e competitività. Si tenga presente che tra il 2016 e il 2017 l’importo messo a bando con procedura aperta è cresciuto di circa 1 miliardo di euro, una cifra davvero considerevole che peraltro contribuisce a spiegare la crescita nell’importo complessivo per finanziare i centri nel 2017. Oltre ai cambiamenti nel tempo è interessante vedere i differenti comportamenti adottati dalle Prefetture nel territorio. Da questa distribuzione si può notare come gli importi stanziati varino decisamente a seconda della prefettura e che i primi posti in classifica sono occupati da città notoriamente molto esposte al fenomeno migratorio”.

Chi spende di più in contratti d’accoglienza?

Ma ciò che emerge in modo particolarmente evidente dal rapporto è che le prefetture hanno avuto negli anni comportamenti molto diversi rispetto al tipo di procedure scelte per assegnare i contratti. La tabella  mostra le prime 15 prefetture per importi messi a bando con affidamento diretto, tra le quali si possono notare grandi differenze nei volumi di spesa.

Le prime 15 prefe?ure per impor/ messi a bando tramite affidamento dire?o (2012-2018)

Colpisce come la sola Trapani abbia messo a bando il 20% circa di tutti i contratti con affidamento diretto fatti dalle prefetture italiane per l’accoglienza negli anni considerati. “Questo dato – si legge nel report – ci porta a interrogarci sul perché alcune prefetture abbiano fatto un uso così intenso di questa procedura. In particolare il dato di Trapani è davvero rilevante anche se l’importo medio per contratto non risulta elevato, collocandosi al di sotto della media nazionale. Osservare anche l’importo medio è utile perché una cosa è assegnare con una procedura non competitiva e non trasparente importi relativamente bassi, magari per prorogare un affidamento in attesa di un nuovo bando, un’altra è assegnare con una procedura di questo tipo contratti con un valore economico molto elevato”.

Le anomalie nel sistema di accoglienza

Questi numeri e – soprattutto – queste differenze non mancano di fare alzare più di un sopracciglio. Come si legge nel rapporto Openpolis – Actionaid, “situazioni come quella di Trapani, per gli importi complessivi, o Genova, anche per quelli medi, richiedono certamente degli approfondimenti. Trapani e Torino sono i due territori su cui abbiamo deciso di sperimentare per la prima volta il nostro approccio integrando tutti i dati raccolti, quelli relativi ai contratti con quelli dei relativi centri sul territorio. La prima è una media città (circa 68mila abitanti) alle frontiere d’Europa, in cui si concentra la primissima accoglienza di una parte importante dei migranti arrivati via mare. La seconda è una città del nord industriale, oltre dieci volte più grande (circa 880mila abitanti), ai confini tra l’Italia e il resto di Europa”.

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“Prima di entrare nel vivo dei risultati di questa analisi – riportano gli analisti – è utile considerare alcuni elementi generali per collocare queste due città nel contesto dell’accoglienza in Italia e nelle loro macroregioni. Oltre al sistema ordinario e a quello straordinario di accoglienza, bisogna segnalare alcune particolarità di questi territori. Torino si caratterizza per la presenza di uno dei cosiddetti Hub regionali e di un Centro di permanenza e rimpatrio (Cpr, ex Cie) con una capienza di 180 posti, che è stato frequentemente al centro di casi di cronaca. Trapani ha ospitato un Centro di identificazione ed espulsione fino al 2015 che poi è stato riconvertito in uno dei 5 hotspot attivi sul territorio italiano”.

Trapani e Torino, due modelli agli antipodi

Viste le particolarità, gli ultimi capitoli del report si concentrano proprio sui modelli trapanesi e torinesi. Partendo da Trapani, il centro ha una capienza di 400 persone e il ricambio è molto frequente. Oltre agli sbarchi, una caratteristica del territorio trapanese, e in generale della Sicilia, è quella di una forte presenza di minori stranieri non accompagnati (Msna). Si tenga presente, infatti, che la Sicilia ospita da sola il 43% di tutti i Msna presenti in Italia.

Nella provincia di Torino sono accolte circa il triplo delle persone rispetto alla provincia di Trapani (5.608 contro 1.926), tuttavia questi stessi dati messi in rapporto alla popolazione residente restituiscono un quadro diverso. Infatti, Trapani risulta tra le province con una maggiore incidenza di migranti presenti nei centri (0,44% contro lo 0,25 di Torino e una media nazionale dello 0,31). D’altro canto, se oltre alle persone accolte si considera più in generale la presenza straniera, osserviamo una maggiore concentrazione nel Nord del Paese piuttosto che nel Mezzogiorno, dove il numero di stranieri risulta significativamente più basso rispetto alla media nazionale.

Allo stesso tempo, è vero che il territorio trapanese si caratterizza per la presenza di invisibili, in molti casi titolari di protezione, che vengono sfruttati nelle campagne della provincia e che spesso sfuggono alle rilevazioni ufficiali. Si tratta quindi di territori diversi, che si confrontano con opportunità e problematiche differenti nel rapporto tra la popolazione locale e straniera. Ed è all’interno di questi diversi contesti che si sono sviluppati due distinti modelli di accoglienza.